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blog di diritto parlamentare e costituzionale comparato
7 dicembre 2016
Lezione 31

Schema lezione 7 dicembre 2016

La delegazione legislativa – dott. Paolo Bonini

Sommario: 1. Inquadramento teorico. 2. Considerazioni pratiche. 3. Conclusioni sistemiche. 4. Il caso della legge c.d. Madia. 5. Le deleghe e il Governo dimissionario.

1. Inquadramento teorico

L’istituto della delegazione legislativa deve essere analizzato da una prospettiva giuridica, dunque utilizzando le coordinate ed i criteri propri della scienza giuridica, per poter consapevolmente valutare come si atteggia nella pratica ed infine arrivare ad alcune conclusioni sul rapporto tra Parlamento e governo. In particolare si potrà osservare come il modello costituzionale di delegazione legislativa non coincide esattamente con quello sviluppatosi nella pratica: la dottrina lo considera come “un satellite” lanciato in orbita intorno alla funzione legislativa, strumento privilegiato per l’attività normativa del Governo.

Si devono prima di tutto valutare le fonti giuridiche dell’istituto. Queste sono la Costituzione della Repubblica e la legge n. 400 del 1988.

La Costituzione disciplina la delegazione agli artt. 76 e 77, co. 1.

Art. 76: “L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principî e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti”.

Art. 77, co. 1: “Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria”.

Dalla lettura di questi articoli si possono affermare subito le seguenti osservazioni:

- La Costituzione disciplina la delegazione legislativa con una proposizione avversativa: utilizzando la doppia negazione (“l’esercizio… non può essere delegato se non…”; “il governo non può… emanare decreti… senza delegazione”) si sottolinea che il ricorso all’istituto non è favorito, anzi, è anomalo, eccezionale, non deve essere la regola;

- L’oggetto della delega è “l’esercizio delle funzione legislativa” non la funzione stessa. Non è un gioco di parole. Delegare l’esercizio implica che il delegante (le Camere) può sempre intervenire sull’oggetto della delega; delegare la funzione implica cedere il potere intero al delegato, precludendo al delegante ogni possibilità di intervento. Per questo motivo è possibile revocare la delega: esiste la revoca espressa (quando il Parlamento promulga una legge in cui è disposto esplicitamente che la legge di delega precedente è abrogata, oppure la delega contenuta nella legge di delega stessa è revocata), oppure tacita (quanto il Parlamento dopo aver promulgato la legge di delega, promulghi un’altra legge che disciplina l’oggetto della delega, prima che il governo abbia esercitato la delega stessa);

- Il destinatario della delega (il delegato) è il governo. Non quel particolare governo politico nella composizione personale designata dal presidente della Repubblica e dal presidente del Consiglio; bensì il governo come organo costituzionale, inteso collegialmente come “consiglio dei ministri”. Non è il presidente e non sono i singoli ministri;

- Chi delega (il delegante) sono le Camere. Ciò nell’ottica del bicameralismo perfetto (o partitario);

- La delegazione delle Camere deve indicare principi e criteri direttivi, oggetti definiti e può essere esercitata entro un tempo determinato;

- La delegazione dal Governo è esercitata con l’adozione di un atto avente valore di legge.

La disciplina costituzionale dunque, non chiarisce alcuni aspetti:

a) Quale atto le Camere debbano usare per delegare al Governo: per delegare si utilizza la legge ordinaria dello Stato. Questa tesi deve però essere dimostrata: si ricorre all’interpretazione sistematica e si osserva il contesto giuridico in cui si trova la disciplina della delegazione (l’art. 76 Cost.) per osservare se altre disposizioni nella stessa Sezione (II, “La formazione delle leggi”) nello stesso Titolo (I, “Le Camere”) della stessa fonte (Costituzione), rivelano qualche dettaglio. Leggendo l’art. 72, co. 4, Cost. si evince: La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia … di delegazione legislativa”. Pertanto se si tratta di disegno di legge, la delega sarà esercitata con legge. A sostegno della tesi si vedano: l’art. 14, co. 1, legge n. 400 del 1988, Corte cost. sent. n. 63 del 1998;

b) Quale atto debba utilizzare il Governo per eseguire la delega: l’art. 14, co. 1, legge n. 400 del 1988 dispone che il governo debba utilizzare atti denominati “decreti legislativi”. Fino a quel momento si chiamavano volgarmente “decreti delegati” ma erano emanati dal Presidente della Repubblica con proprio decreto, utilizzando lo stesso nomen iuris dei regolamenti amministrativi (D.P.R.), generando grande confusione tra i destinatari e gli interpreti;

c) Quali caratteri giuridici abbia la delega: Imperatività: la delega comporta un obbligo giuridico in capo al governo di attuazione? No, perché è delegato l’esercizio della funzione e non la funzione stessa: il Parlamento potrebbe sempre intervenire in caso di inerzia. Inoltre non è prevista alcuna sanzione in caso di inadempimento. Resta una responsabilità meramente politica. Istantaneità: la delega deve essere attuata con un unico atto? No, ci sono casi in cui la stessa legge di delega prevede che sia possibile utilizzare più atti, magari ponendo anche un termine per l’esercizio normale ed un termine per l’esercizio correttivo (c.d. delegazione bifasica o polifasica). Esempi di questo tipo di delegazione sono le leggi per la riforma del codice di procedura penale (l. n. 81 del 1987) e l’adozione del nuovo codice della strada (l. n. 191 del 1990).

d) In quali materie è possibile ricorrere alla delegazione: Astrattamente è possibile delegare in tutte le materie in cui è possibile adottare una legge ordinaria dello Stato; quindi anche quelle coperte dalla riserva di legge, in quanto il decreto legislativo è un atto con valore di legge, con essa assolutamente fungibile. La dottrina e la giurisprudenza, hanno tuttavia escluso il ricorso alla delegazione in tutte quelle materie in cui tra il delegante (Parlamento) ed il delegato (governo) potesse intercorrere una relazione di controllo: non si può delegare in materia di:

1. Delegazione legislativa (art. 76 Cost.);

2. Conversione in legge dei decreti-legge (art. 77 Cost.);

3. Deliberazione dello stato di guerra e conferimento al governo dei poteri necessari (art. 78 Cost.);

4. Autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali (art. 80 Cost.);

5. Approvazione del bilancio preventivo e consuntivo dello Stato (art. 81 Cost.);

6. Istituzione per legge di commissioni parlamentari di inchiesta (art. 82 Cost.).

e) Se e quali limiti ci siano alla delegazione legislativa: Alcune leggi ordinarie possono recare un limite per la materia oggetto della propria disciplina. È accaduto con la legge n. 212 del 2000 che, in materia tributaria, disciplina all’art. 1, co. 2.: “L’adozione di norme interpretative in materia tributaria può essere disposta soltanto in casi eccezionali e con legge ordinaria, qualificando come tali le disposizioni di interpretazione autentica”. Limiti ma non di materia, possono essere posti dai pareri, di cui si parlerà al punto g);

f) Cosa significhino le espressioni “principi e criteri direttivi”, “oggetti definiti” e quale sia la disciplina del “tempo determinato”: Oggetti definiti si riferisce ad un particolare oggetto all’interno della materia su cui il governo deve esercitare la funzione legislativa. Nella pratica ha finito per coincidere con la materia stessa. Principi e criteri direttivi si distinguevano in traguardi finali e modalità con cui perseguirli; nella pratica costituiscono norme generali all’interno delle quali il governo detterà la sua disciplina dettagliata. Sul termine nulla è scritto: l’unica conclusione è che non è possibile attribuire una delega a tempo indeterminato. Interessante è il caso del c.d. “termine zero”: cosa accade quando la legge di delega è stata promulgata ma non pubblicata? Il governo può adottare il decreto legislativo prima della pubblicazione? Anche quando è necessario adottare un decreto legislativo per recepire la normativa contenuta in una direttiva comunitaria il cui termine di recepimento scade prima della pubblicazione della legge?

g) Qual è il procedimento di adozione degli atti con cui il Governo esercita la delega: è disciplinato dall’art. 14 della legge n. 400 del 1988:

«1. I decreti legislativi adottati dal Governo ai sensi dell’articolo 76 della Costituzione sono emanati dal Presidente della Repubblica con la denominazione di "decreto legislativo" e con l’indicazione, nel preambolo, della legge di delegazione, della deliberazione del Consiglio dei Ministri e degli altri adempimenti del procedimento prescritti dalla legge di delegazione.

2. l’emanazione del decreto legislativo deve avvenire entro il termine fissato dalla legge di delegazione; il testo del decreto legislativo adottato dal governo è trasmesso al Presidente della Repubblica, per la emanazione, almeno venti giorni prima della scadenza.

3. Se la delega legislativa si riferisce ad una pluralità di oggetti distinti suscettibili di separata disciplina, il Governo può esercitarla mediante più atti successivi per uno o più degli oggetti predetti. In relazione al termine finale stabilito alla legge di delegazione, il Governo informa periodicamente le Camere sui criteri che segue nell’organizzazione dell’esercizio della delega.

4. In ogni caso, qualora il termine previsto per l’esercizio della delega ecceda i due anni, il Governo è tenuto a richiedere il parere delle Camere sugli schemi dei decreti delegati. Il parere è espresso dalle commissioni permanenti delle due Camere competenti per materia entro sessanta giorni, indicando specificamente le eventuali disposizioni non ritenute corrispondenti alle direttive della legge di delegazione. Il Governo, nei trenta giorni successivi, esaminato il parere, ritrasmette, con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, i testi alle commissioni per il parere definitivo che deve essere espresso entro trenta giorni».

Il fatto che sia disposto il tempo di 20 giorni prima della scadenza per consegnare lo schema di decreto al presidente della Repubblica ha fatto pensare agli interpreti che egli possa spiegare tutti i poteri che utilizza nella promulgazione della legge: esame di legittimità e di merito ed eventuale rinvio. Il rinvio comunque è consentito solo qualora non precluda l’esercizio della delega da parte del governo.

Gli altri adempimenti prescritti dalla legge di delegazione possono essere i pareri della Conferenza Stato-Regioni ovvero delle Commissioni parlamentari (ordinarie o costituite ad hoc, anche bicamerali), che il Parlamento dispone di acquisire. In questo caso si tratta di pareri obbligatori (da acquisire) ma non vincolanti per il governo, e questo per tutelare il potere del Parlamento, che deve correttamente esercitarsi al momento della delegazione e non successivamente con altri atti ed organi che possano modificarne la volontà in itinere.

Dal quadro della disciplina riportata emerge infine il divieto di sub-delegazione, per tre ragioni: l’art. 76 Cost., dispone che l’oggetto della delega è l’esercizio della funzione e non la funzione che resta in capo alle Camere; l’art. 77, co. 1, Cost. dispone che siano le Camere a delegare e nessun altro; a rigor di logica il delegato non può coincidere con il delegante. È possibile che il governo deleghi se stesso ad adottare i soli regolamenti amministrativi previsti dall’art. 17, co. 1, legge n. 400 del 1988, fonti, come noto, di livello secondario ed amministrativo, che possono essere annullate con un ricorso di chiunque ne abbia interesse innanzi al Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.), a differenza dei decreti legislativi (oggetto del meno accessibile giudizio innanzi alla Corte costituzionale).

2. Considerazioni pratiche

Da un punto di vista pratico è possibile osservare quattro principali tipologie di delegazione legislativa; si riporta di seguito la traccia delle categorie di leggi che è tratteggiata in S. Ceccanti, Decreti legge e decreti legislativi in Italia, in Forum di Quaderni Costituzionali Rassegna, 4/2014 (già consegnato dal professore agli studenti, del quale si suggerisce l’approfondimento)[1]:

a) la più frequente, pari negli ultimi anni a più di un terzo, è quella delle leggi omogenee con deleghe di completamento (es. professioni sanitarie);

b) segue in poco più di un quarto dei casi la pratica di leggi omnibus con deleghe, in genere in connessione alle manovre finanziarie, di carattere per lo più micro-settoriale, la tipologia più contestata;

c) si hanno poi in un quinto dei casi leggi omogenee di delega, che affermano in modo più solenne l’indirizzo politico, come nella passata legislatura il federalismo fiscale

d) infine per il restante quinto si hanno deleghe periodiche come quelle per il recepimento della normativa comunitaria.

Scendendo dalle leggi alle singole disposizioni di delega, ed avere quindi una consapevolezza ancora più mirata del fenomeno, queste ultime possono essere suddivise in cinque tipologie:

a) deleghe di riforma,

b) deleghe di riassetto e miste,

c) deleghe per l’attuazione di accordi internazionali,

d) riapertura dei termini.

3. Conclusioni sistemiche

In conclusione si può osservare come all’impianto costituzionale siano state aggiunte almeno due varianti: la delegazione a più fasi (bifasica o polifasica) con cui il governo esercita di fatto una potestà legislativa sulla materia delegata anche oltre il termine definito così come pensato dai costituenti; e la delegazione che coinvolge il parere di altri organi parlamentari ovvero extra parlamentari, uscendo dal circuito costituzionale Parlamento-governo.

Inoltre si nota che lo strumento della delegazione è stato sempre più utilizzato dal governo dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 360 del 1996, con cui è stata interrotta la prassi della reiterazione dei decreti-legge. Da quel momento il governo ha ripiegato sull’utilizzo sempre più modellato secondo le esigenze della decretazione delegata. Pertanto esso è diventato l’atto principale di attuazione dell’agenda politica di pazzo Chigi.

4. Il caso della legge c.d. Madia

La legge n. 124 del 2015, c.d. “Legge Madia” è un tipico esempio di legge omogenea di delega, recante disposizioni di delega di riforma, in questo caso per la riforma della Pubblica Amministrazione.

Si allega il testo della legge e il testo (con tagli e sottolineature) della sentenza della Corte Costituzionale n. 251 del 2016.

Il punto è questo: nella legge di delega l’art. 11 (e altri simili) prevede la richiesta di un parere alla Conferenza Stato-Regioni (e Conferenza Unificata). La Corte ritiene che lo strumento del parere non sia sufficiente, essendo necessaria un’intesa (strumento giuridico più forte, in cui la volontà delle Regioni si manifesta in modo più efficace). Questo perché alcune materie oggetto della delega, secondo la Corte, sono non di competenza dello Stato, bensì concorrente ovvero regionale. Pertanto, in virtù del principio di leale collaborazione, è necessario recuperare il più alto grado di coinvolgimento delle Regioni, con uno strumento giuridico più forte (l’intesa) rispetto a quello previsto dalla legge (il parere).

Non sono incostituzionali tutti i decreti legislativi attuativi delle deleghe censurate (vedi punto 9 della sentenza allegata)

5. Le deleghe e il Governo dimissionario

Quando un Governo è dimissionario, tra il momento delle dimissioni e il momento della nomina e giuramento del successivo governo, può compiere gli atti di ordinaria amministrazione e deve astenersi da compiere atti di straordinaria amministrazione. Bisogna chiedersi che natura debba attribuirsi agli atti del Governo necessari all’adempimento alla delega (richieste di pareri, comunicazioni con gli organi coinvolti ed anche adozione dei decreti legislativi).

Sul punto si rammenta (ringraziando il dott. Valerio Di Porto) che a Governo dimissionario e in prossimità dello scioglimento o a scioglimento avvenuto, il Governo, nel passato, ha continuato a dare attuazione alle deleghe e il Parlamento è stato convocato per i pareri.

Per limitarsi al precedente della scorsa legislatura: il presidente del Consiglio Monti si dimette il 21 dicembre; il 22 dicembre vengono sciolte le Camere; il Governo dimissionario:
adotta in gennaio lo schema di decreto legislativo recante individuazione di ulteriori incarichi che comportano l'obbligatorio collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari e degli avvocati e procuratori dello Stato (atto del Governo n. 539: la legge delega à la legge "Severino", 6 novembre 2012, n. 190) e lo presenta alle Camere il 29 gennaio 2013; la Commissione Giustizia della Camera approva il parere il 6 febbraio, a poche settimane dalle elezioni;
presenta alle Camere il 28 dicembre 2012 lo schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva 2009/29/CE che modifica la direttiva 2003/87/CE al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra (atto del Governo n. 528: legge n. 96 del 2010); i pareri delle Commissioni Ambiente e Politiche dell’Unione europea della Camera vengono espressi l'11 febbraio 2013.

Oltre agli schemi di decreti legislativi, il Governo ha presentato, a scioglimento avvenuto, schemi di decreti ministeriali, D.P.C.M., D.P.R. ... di seguito il link per verificare quanto sostenuto:

http://leg16.camera.it/136?xml=AttiGoverno/ElencoNumerico&stile=AttiDelGoverno/attiGovernoCompleto&vis=1#single_content_5711.

Nelle ultime legislature è prassi normale.

Nel gennaio 2013, la Camera ha approvato anche leggi costituzionali di revisione degli statuti speciali.
Il dott. Di Porto (che si ringrazia) ricorda anche che già nella XIII legislatura, i decreti legislativi di orientamento in agricoltura, settore forestale e pesca ebbero tutto l’iter, dall’approvazione preliminare in Consiglio dei ministri a quella definitiva, a Camere sciolte ma allora il Governo non si era dimesso: lo fece il giorno dopo le elezioni.




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6 dicembre 2016
Lezione 30

Dott. Ugo Magri, quirinalista de La Stampa da quattro anni- il Quirinale

Il Quirinale è tornato ad essere uno snodo fondamentale. Le nostre legislature hanno funzionato così, due esempi:

1. Governi legittimat idalle elezioni ma poi i successivi gestiti dal Quirinale. Berlusconi nel ‘94 viene eletto Presidente del Consiglio, ma successivamente cade e propone il nome di Dini a Scalfaro. Si forma un governo tecnico sostenuto dal centro-sinistra e Lega.

2. Nel ‘96 Governo Prodi, poi governi non tecnici ma politici con D’Alema e Amato con un certo interventismo del Quirinale..

Ieri ci sono stati due incontri tra Mattarella e Renzi. Uno alla mattina e uno alla sera. Al termine è arrivata un comunicato, il quale, secondo Ugo Magri, è un pezzo di prosa letteraria che capita poco di frequente. Nel testo della nota c’è scritto in sostanza che Mattarella riceve il “Presidente del Consiglio dei Ministri”, il quale ha “manifestato l’intento di dare le dimissioni”. Il Presidente della Repubblica – si legge ancora nella nota – ha chiesto al Presidente del Consiglio di “soprassedere alle dimissioni” per portare a termine il compimento di determinate situazioni istituzionali (il cosiddetto “congelamento” delle dimissioni di Renzi).

Gli ancoraggi del Quirinale non sono tanti nella Costituzione ma nelle prassi, convenzioni e consuetudini. La prassi costituzionale consta di abitudini consolidate, figlie di settant’anni di esperienza. Rilevante il ruolo dei cosiddetti “mandarini cinesi”, ossia personalità che fanno da raccordo tra il Presidente della Repubblica e i partiti. Si tratta, generalmente, di ex segretari generali di uno dei due rami del parlamento. Oggi c’è Ugo Zampetti, ad esempio, proveniente dalla Camera. In passato, un’altra persona di riferimento è stata Antonio Maccanico. Un “mandarino cinese” consiglia dunque il Presidente sulla base dei precedenti. Ma perché è così rilevante questo ruolo? Bisogna fare in modo che gli atti del Presidente non sembrino arbitrari e faziosi in quanto deve essere ed anche sempre apparire come un garante della Costituzione. Non bisogna dare in alcun modo l’idea di un Presidente di parte.

Cossiga fu un presidente interventista soprattutto nella seconda parte del mandato; anche Napolitano, il quale è stato negli ultimi anni il vero motore della politica italiana. Su Mattarella, l’impressione è quella di un Presidente che per quanto possibile voglia essere un presidente “notaio”. Lo dimostra soprattutto il linguaggio che usa. Per il profilo che ha, sicuramente avrebbe preferito fare a meno di trovarsi in questa situazione che oggi lo mette in una posizione di primo piano. Eppure regolerà la crisi di governo che si aprirà dopo l’approvazione della Legge di Bilancio.

Mattarella – ci riferisce il quirinalista Magri – se potesse, se il sistema dei partiti lo consentisse, vorrebbe arrivare in fondo alla legislatura. Sostiene anche che rispetto all’Europa e agli impegni dell’Italia in relazione anche ai nostri conti pubblici e sull’immigrazione sarebbe bene dare un’immagine di stabilità al mondo.

La Costituzione vuole che per fare un governo ci voglia un consenso parlamentare, senza questo bisognerà andare alle elezioni. Ma premesso che i governi tecnici del Presidente non sono stati amati dalla gente, vorrebbe che i partiti trovassero una soluzione, quindi il suo intento è quello di ascoltarli il più possibile. Ma se il partito di maggioranza relativa vorrà evitare un nuovo governo, il Presidente Mattarella non potrà fare altro che sciogliere le camere, come insegna il caso ormai da manuale Cossiga-Fanfani. Nel 1987, il Presidente della Repubblica Cossiga, diede mandato di formare un governo a Amintore Fanfani della DC. Tuttavia la DC, partito maggioritario, manifestava la volontà di andare ad elezioni. In parlamento la DC non votò la fiducia, i comunisti furono contrari e il governo non si formò. Dunque questo è un caso di scuola: se non c’è la volontà da parte del partito che in teoria avrebbe la maggioranza dei seggi, non conviene al Presidente della Repubblica dare alcun incarico: in ogni caso il Governo, che è tale dal giuramento, nascerebbe morto.

Dunque, richiamando il discorso sull’attuale Presidente della Repubblica, Mattarella vorrebbe se possibile andare fino in fondo ma bisogna vedere se convincerà il partito che ha il controllo al parlamento ad andare avanti. Il PD ha la maggioranza alla camera quindi la sua posizione sarà determinante per le sorti di un possibile governo. Per forza di cose, quindi, tutte le attenzioni sono rivolte, sia dalla stampa che dal Quirinale, alla situazione interna al Partito Democratico. Se dovesse prevalere nel PD la posizione per un rapido ritorno alle elezioni, Mattarella dovrebbe assecondare questa scelta. È vero anche che il Presidente può avere potere persuasivo, tuttavia in questa fase ha come si vede margini ristretti di manovra.

Un altro aspetto della tradizione sono le consultazioni, le quali inizieranno non appena Renzi avrà formalizzato le dimissioni con un comunicato. Le consultazioni non sono previste in Costituzione. Sono una consuetudine, anche se si è arrivati in un caso (Einaudi-Pella) a risolvere della crisi di governo anche senza passare per le consultazioni. Sembrano un atto dovuto, magari per prendere tempo e a formalizzare delle posizioni.

I presidenti possono essere interventisti a seconda che ci siano degli spazi: l’esempio di Cossiga è emblematico perché all’inizio era “notaio”, poi, autodistruttosi il sistema dei partiti, è diventato molto più interventista.

Fino a quando la formula politica è forte e regge, i poteri del Presidente della Repubblica si restringono. Sono i “poteri a fisarmonica”, come li definì Giuliano Amato.

Mattarella ora quindi dovrà verificare la sussistenza di un possibile legame fiduciario in Parlamento, per far continuare la legislatura, se possibile evitando nuove elezioni. Il Presidente della Repubblica può scegliere di portare avanti una legislatura, ma se vuole sciogliere può farlo. Il precedente è quello di Scalfaro che sciolse col consenso di Ciampi (Presidente del Consiglio) un parlamentao anche se i parlamentari continuavano a dare la fiducia al Governo.

Per il quanto riguarda la situazione politica italiana, sembra al momento però scontato che si andrà ad elezioni entro maggio. Se prevalesse la linea di Renzi, l’impressione è che si andrà a votare molto presto. Ma vista la prudenza di Mattarella, bisognerà vedere quello che succederà in questa direzione.

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Come i quirinalisti ricevono le chiavi interpretative dal Quirinale? Il Presidente riceve varie visite ed effettua diversi confronti. Le persone che sono state presenti all’incontro, successivamente parlano di cosa sia successo, anche se talora queste informazioni non corrispondo a realtà.

Il lavoro del quirinalista prevede la continuità del servizio giornalistico. Il difetto è il rischio di essere troppo aderenti alle proprie fonti. L’aspetto positivo è che c’è il feedback dei propri articoli.

Esiste anche il consulto tra colleghi? Con mani pulite c’è stato sia il pool giornalistico che quello dei magistrati. Il rischio è che diventasse tutto omologato, tutte le microcorporazioni settoriali hanno il rischio di dare una informazione omologata. C’è un bilanciamento complicato da tenere.




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5 dicembre 2016
Lezione 29


Oggi a lezione abbiamo analizzato i risultati elettorali del referendum costituzionale. Abbiamo avuto la fortuna di farlo con alcuni ricercatori della Fondazione di ricerca Istituto Carlo Cattaneo (cattaneo.org), avendo a disposizione, in anteprima, dei dati ancora inediti, i quali sono stati poi diffusi in giornata alle varie testate giornalistiche e pubblicati poi su www.cattaneo.org

Il primo aspetto affrontato è stato quello relativo all’individuazione delle ragioni di voto degli elettori alla base della consultazione referendaria. Ci siamo chiesti, cioè, se si sia trattato di un referendum davvero costituzionale, di merito, oppure se sia stato un voto caratterizzato da altri elementi. Lo abbiamo fatto con il dott. Marco Valbruzzi, il prof.. Salvatore Vassallo e il Prof. Piergiorgio Corbetta.

La risposta sembra tendere verso la seconda ipotesi. Infatti, i dati raccolti dai ricercatori dimostrano attraverso tre indicatori, come le motivazioni che hanno spinto gli elettori alle urne sia stata soprattutto di carettere sociale, al di là di quelle politiche (che pure ci sono) di cui tanto si parla facilmente. 1) Il No si è imposto con percentuali in maniera direttamente proporzionale alla distanza dal centro verso le periferie, e inversamente proporzionale in base al reddito mediano della cittadinanza nelle diverse sezioni elettorali; 2) Nelle sezioni, al diminuire dell’età media aumenta la percentuale del No (fattore anagrafico); 3) Maggiore è il numero degli immigrati in una sezione, maggiore è stata la percentuale del No. I dati che hanno portato a questo tipo di inferenze sono relativi alla città di Bologna. Tuttavia il discorso può essere tendenzialmente valere anche per gli scrutini di Roma e Napoli.

Il secondo aspetto ringuarda l’analisi dei flussi elettorali, prendendo come benchmark i flussi delle elezioni politiche del 2013. In questo referendum come si sono comportati gli elettori dei tre principali partiti delle elezioni politiche del 2013? PD: in media il 70-75% avrebbe votato Sì mentre il 20-25% (al sud anche il 40%) si sarebbe orientato sul No. PDL: in media, intorno al 60% avrebbe votato No e il resto si è diviso fra i Sì e gli astenuti; M5S: oltre il 90% avrebbe votato No.

Da queste rilevazioni risulta quindi che gli elettorati dei partiti tradizionali – PD e PDL-FI – si sono sfaldati rispetto a un M5S che risulta maggiormente compatto, come del resto anche la Lega Nord. Tuttavia, il partito di Berlusconi sembra sorprendentemente resistere rispetto alle previsioni, seppur vero che il 40% del suo elettorato avrebbe deciso di non assecondare le indicazioni del partito, astenendosi o votando Sì. Inoltre, secondo il Prof. Corbetta, gli astenuti del 2013 avrebbero confermato la propria astensione anche in questa tornata referendaria.

Il Prof. Corbetta ha sottolineato poi come anche nel 2013 la somma dei partiti che hanno sostenuto il No in quest’ultimo referendum rappresentasse anche allora il 60% degli elettori. L’elettorato sembra quindi meno fluido di quanto si pensasse anche alla luce delle elezioni europee del 2014. Anche a questo proposito sono state scelte come elemento comparativo le politiche del 2013; le quali hanno rappresentato il momento fondatotore del sistema partitico e politico attuale (che è restato per diversi aspetti fondamentali sostanzialmente immutato, a giudicare dai numeri che oggi abbiamo analizzato).

Infine, ribadendo il fatto che si è trattato di un voto sociale piuttosto che politico (più precisamente, il voto sociale ha interagito con quello politico), il Prof. Corbetta ha sottolineato come vi sia stato un «grandissimo successo del Movimento 5 Stelle, l’unico partito che riesce, dal 2013, a interpretare meglio, agli occhi degli elettori, il disagio sociale».




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30 novembre 2016
Lezione 28

Lezione 28. Il governo di minoranza spagnolo.

Dopo 315 giorni di impasse politico-istituzionale, il parlamento spagnolo è riuscito da circa un mese a dotarsi di un governo. Si tratta, però, di un governo di minoranza, una situazione in questi termini inedita nella Spagna post-franchista, che il prof. Vírgala ha definito “governo di minoranza autentico” rispetto ai tradizionali governi di minoranza in cui uìin realtà un partito era vicino da solo alla maggioranza assoluta e gli bastava qualche accordo minimo con uno o due partiti regionalisti. Si tratterebbe quindi di governi di minoranza apparenti.

Questo “governo di minoranza autentico”– reso possibile grazie all’astensione, in sede di investitura, del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) – è presieduto da Mariano Rajoy, presidente del governo uscente, ed è sorretto dal suo Partido Pupular (PP), da Ciudadanos (C’s) e, in modo meno organico, da altri gruppi minoritari come il Partido Nacionalista Vasco (PNV) e la Coalición Canaria (CC). Essendo questa una situazione politico-istituzionale inedita per la Spagna, è molto difficile delineare dei possibili scenari evolutivi dell’intera vicenda. Tuttavia, una cosa è certa: i meccanismi costituzionali hanno retto davanti alla forte instabilità politica.

Un governo di minoranza, è per definizione un governo che non gode di maggioranza, e in Spagna può nascere, come è avvenuto infatti in seconda votazione, attraverso una maggioranza semplice. Per poterlo sfiduciare è necessaria la cosiddetta sfiducia costruttiva a maggioranza assoluta. Sfiducie costruttive sono state già promosse in Spagna (la prima da parte del PSOE nel 1980 e la seconda da parte del PP nel 1987) ma ambedue senza esiti.

La “prima prova” di questo governo sarà nei prossimi giorni la approvazione del Bilancio generale di previsione dello Stato. Tuttavia – come ha sottolineato il prof. Vírgala – non dovrebbero esserci problemi all’interno delle Cortes nell’esame e nel varo finale di questo bilancio. Infatti, l’art. 134, c. 6, prevede che “Ogni proposta o emendamento che comporti aumento dlle spese o diminuzione delle entrate di bilancio richiederà per aver corso l’accettazione del Governo”. Ciò significa che il governo può bloccare ogni modifica al Bilancio proposta da emendamenti circa le entrate e le uscite apponendo un veto. Con assoluta probabilità, sul Bilancio ci sarà l’appoggio del PNV e di CC, dunque non dovrebbero esserci problemi a raggiungere la maggioranza.

Potenzialmente vi sono altri problemi per questo governo. Innanzitutto, c’è la “questione catalana”. In catalogna, nelle passate elezioni “autonomiche”, hanno trionfato i nazionalisti, i quali hanno subito approvato all’interno del parlamento catalano una risoluzione in previsione di un referendum per l’indipendenza dalla Spagna. Questa risoluzione è stata ovviamente dichiarata incostituzionale per evidenti contrasti con la Costituzione spagnola, tuttavia il governo catalano non ha alcuna intenzione di mollare su questa questione che va assumendo sempre più dei connotati politici forti. Un secondo problema potrà essere relativo alla ricerca di consenso parlamentare “legge per legge”, soprattutto nei temi più delicati, come quelli, per esempio, di politica economica. Ma non solo, fra questi ci sarebbe anche in teoria la riscrittura di una legge elettorale. Tutti partiti, infatti, sono d’accordo sul fatto che bisognerebbe modificarla, ma ognuno di questi propone una modifica differente, chi in senso maggioritario (in primis, il PP) e chi in senso proporzionale (su tutti, Podemos e Ciudadanos).

Fino ad ora non si è manifestato nessun problema per partito del leader di governo, Mariano Rajoy, il quale anzi starebbe crescendo “strutturalmente” nei consensi, a danno del partito di Rivera, Ciudadanos. Inoltre c’è da considerare il fatto che Rajoy ha in mano un grosso potere, ossia quello di proporre al re in modo vincolante lo scioglimento anticipato delle camere. E in relazione a ciò, bisogna altresì considerare che al PSOE non converrebbe tornare a nuove elezioni, perché si trova nel bel mezzo di una grave crisi interna, per giunta in attesa di un nuovo congresso e col fiato sul collo da parte delle sinistre guidate da Podemos (l’avanzamento di Podemos nei sondaggi a danno del PSOE è di carattere “congiunturale”, secondo il prof. Vírgala).

Per attendere uno “show down” parlamentare del PSOE, ovvero che tipo di opposizione metteranno in campo i socialisti, bisogna attendere proprio l’esito del congresso, che momentaneamente non ha una data. Secondo il prof. Vírgala, un ritorno di Sánchez alla guida dei socialisti, è improbabile. È attualmente in auge il nome della leader del PSOE andaluso e Presidente di Regione Susana Díaz, la quale però, essendo di posizioni centraliste in tema di rapporti stato-autonomie non è ben vista del Partito socialista catalano, il PSC e da quello basco. I socialisti catalani rappresentano per il PSOE un problema non indifferente. Il PSC infatti, è l’unica federazione socialista spagnola staccata giuridicamente dal partito centrale, essendo di fatto, più che una federazione, un partito vero e proprio. Ciò che lega le due entità è un protocollo, il quale è in corso di rinegoziazione e di ciò si parla già da prima dell’investitura a Mariano Rajoy.

Anche Podemos ha in agenda un congresso, anche non considerandosi un partito, lo chiamerebbero piuttosto – dice il prof. Vírgana – un’assemblea generale. Questa assemblea sarebbe prevista per il 2017, potrebbe dare luogo a una sorta di “duello” fra le due anime di Podemos, Íñigo Errejón e Pablo Iglesias. Il primo, meno conosciuto fuori dalla Spagna, più moderato e possibilista, che punterebbe a dare al movimento un taglio più parlamentare. Il secondo, più populista, votato alla mobilitazione di piazza e allo scontro frontale con i partiti tradizionali.




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29 novembre 2016
Lezione 27

Lezione 27 Lo status dei parlamentari

Dott. LUCA BARTOLUCCI

Lo status dei parlamentari è la condizione giuridica della quale godono i parlamentari. Inizialmente nasce a difesa del parlamento dal Re, oggi invece difende lequilibrio dei rapporti fra il Parlamento e la magistratura.

La Costituzione Italiana allart. 68 regola linsindacabilità dei parlamentari, linviolabilità (è necessario infatti un voto della Camera di appartenenza del parlamentare per limitarne la libertà personale) e le intercettazioni di un membro del Parlamento. Prima della riforma costituzionale del 1993 era necessaria lautorizzazione a procedere, oggi invece la camera di appartenenza autorizza solo le forme cautelari, o limitative della libertà personale. Ovviamente salvo il caso in cui un parlamentare venga trovato in flagranza di reato o si tratti di una sentenza definitiva di condanna. Anche larresto cautelare e altre limitazioni della libertà preventive (come le perquisizioni personali o domiciliari) necessitano del voto delle camere di appartenenza.

In Inghilterra, nel 1300 nascono i primi embrioni di immunità quando il Re ha condanna i parlamentari ma poi annulla la sentenza. Questa libertà viene poi scritta nel Bill of Rights del 1689. In Francia, durante la rivoluzione francese, lAssemblea nazionale sancì, oltre allinsindacabilità, unaltra garanzia: linviolabilità di ciascun deputato senza il consenso della camera di appartenenza. Lo Statuto albertino italiano riprende il modello francese: vi è linsindacabilità e la garanzia per cui nessun deputato può essere arrestato senza il consenso della camera, a meno che non sia scoperto in flagrante delitto. Dopo labolizione di tutte le prerogative dei parlamentari durante il periodo fascista, lAssemblea costituente riprende in sostanza la disciplina dello Statuto Albertino.

Le fonti che disciplinano lo status dei parlamentari sono la Costituzione (artt. 68 e 69 Cost.), le leggi ordinarie e i regolamenti parlamentari.

Tutte queste attribuzioni non devono essere intese a tutela del singolo, ma come strettamente inerenti alla funzione parlamentare (e al processo di decisione parlamentare - Manzella).

Lo status si acquista dal momento della proclamazione (latto conclusivo del procedimento elettorale). Tuttavia, da sola la proclamazione non garantisce lacquisto irrevocabile dello status: infatti, lelezione può sempre essere annullata dalla camera di appartenenza, durante il procedimento di verifica delle elezioni. Infatti, lart. 66 Cost. stabilisce che spetta a ciascuna camera giudicare i titoli di ammissione dei propri componenti (regolarità elezioni; che non vi siano cause di incompatibilità, ineleggibilità e incandidabilità). Lo status si perde al cessare della legislatura (quando si riuniscono le nuove camere); se la camera stessa accerta la mancanza di requisiti; può inoltre essere perso con una sentenza penale con interdizione dai pubblici uffici e con le dimissioni del parlamentare (rifiutate sempre per cortesia dalla camera di appartenenza alla prima richiesta, ma approvate in genere nel caso in cui vengano ripresentate, con un voto a scrutinio segreto).

Insindacabilità

Lart. 69, primo comma, Cost. prevede che i membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nellesercizio delle loro funzioni. Fino al 1993, vigente lautorizzazione a procedere, la questione di quanto fosse estesa linsindacabilità non aveva gran rilevanza perché le opinioni espresse erano comunque coperte dal diniego dellautorizzazione a procedere (c.d. insindacabilità indiretta). Fino agli anni 70 non vi furono grandi tensioni tra Parlamento e magistratura. Poi sorsero diverse questioni del giudice civile che sfuggivano quindi al blocco del divieto di autorizzazione a procedere (solo penale). Il Parlamento reagì dando applicazione diretta allart. 68 Cost., primo comma.

La Corte Costituzionale è poi intervenuta in materia con la sentenza n. 1150 del 1988 con la quale ha tracciato uno schema di applicazione dellinsindacabilità tra il giudice ordinario, il Parlamento e la Corte stessa. Il giudice può sollevare conflitto di attribuzione se ritiene che la delibera parlamentare che copre il membro della camera sia lesiva di una sua attribuzione (cattivo uso potere parlamentare).

Dal 1993 in poi le camere hanno iniziato a interpretare estensivamente linsindacabilità e la Corte reagisce di nuovo nel 1998 (sent. 289) annullando una delibera parlamentare per la prima volta. La Corte stabilisce che linsindacabilità si estende solo a comportamenti del parlamentare connessi allesercizio delle funzioni. Non basta che vi sia un occasionale collegamento tra il comportamento del parlamentare e il suo mandato, ma serve un nesso funzionale, ossia una sostanziale identità fra le opinioni espresse e le attività parlamentari. Per opinioni espresse fuori dal Parlamento, in particolare, il nesso va rintracciato in atti tipici della funzione parlamentare (interrogazioni, interpellanze, ecc.) il cui contenuto è successivamente divulgato allesterno del Parlamento. Il filone giurisprudenziale è continuato poi con le sentenze nn. 10 e 11 del 2000 (c.d. giurisprudenza Sgarbi). In queste sentenze si parla della delimitazione funzionale della prerogativa. La riproduzione divulgativa delle opinioni espresse dal parlamentare è coperta dallinsindacabilità solo se il contenuto è sostanzialmente identificabile con le opinioni espresse in Parlamento con un atto tipico.

Il legislatore interviene sul tema con la legge n. 140 del 2003 nella quale sembra voler ampliare lambito dellinsindacabilità usando le parole funzione di parlamentare invece di funzione parlamentare. La Corte costituzionale interviene ancora (sent. 120/2004) escludendo che il legislatore possa ampliare lambito di applicazione dellinsindacabilità per via legislativa.

La legge del 2003 cristallizza poi altri principi come quello della c.d. pregiudizialità parlamentare. La legge prevede inoltre che il procedimento sia sospeso per 90 giorni, eventualmente derogabili di altri 30 giorni, fino alla delibera della camera o allarrivo di una sentenza definita. Cambia anche la prassi parlamentare che inizialmente prevedeva il voto segreto sullinsindacabilità (le Giunte per il regolamento hanno stabilito il voto palese dopo il diniego dellautorizzazione a procedere contro Craxi). Lautorizzazione a procedere non è un voto sulle persone ma sullintegrità dellassemblea stessa.

Più volte lItalia è stata multata per la violazione dellart. 6 della CEDU, poiché limmunità dei parlamentari non garantiva linteresse del terzo nei procedimenti.

Inviolabilità

Nel 1993 il Parlamento ha riforma il secondo comma dellarticolo 68: viene soppressa la richiesta di autorizzazione della camera di appartenenza; lautorizzazione resta limitata alle ipotesi di perquisizione personale o domiciliare, di arresto o di altra misura privativa della libertà personale, necessitano di autorizzazione anche le intercettazioni. Regola generale è che la concessione sia negata sulla base del sospetto di volontà persecutoria (c.d. fumus persecutionis) da parte dellautorità giudiziaria.

Con linviolabilità si persegue un interesse che attiene alla funzionalità e allindipendenza del Parlamento. In particolare, linteresse che non venga alterata lintegrità della composizione delle camere come risultante dal voto dei cittadini, da un duplice punto di vista: sia lintegrità numerica, sia la composizione politica dellassemblea (che non sia alterato, ad es., il rapporto tra maggioranza e opposizione).

Intercettazioni

Dal 1993 in poi si è distinto fra intercettazioni dirette, indirette e casuali. Le dirette e indirette necessitano di autorizzazione preventiva, per le intercettazioni casuali invece essendo accidentali lautorizzazione è successiva, ma necessaria per poter utilizzarle nel processo. Tuttavia, sebbene la distinzione tra indirette e casuali sia facile nella teoria, più complicato è distinguerle nella pratica.

Indennità

La Costituzione stabilisce, allart. 69, che i parlamentare hanno unindennità da stabilire con legge, a differenza dallo Statuto Albertino che dichiarava lattività parlamentare gratuita e prevedeva solo una diaria. La legge n. 1261 del 1965 stabilisce che sono gli uffici di presidenza di camera e senato a stabilire lammontare dellindennità: questa, tuttavia, non può superare lo stipendio dei presidenti di sezione della Corte di cassazione. La stessa legge del 1965 stabilisce anche per la diaria che siano gli uffici di presidenza delle camere a stabilire lammontare sulla base di 15 giorni di permanenza a Roma del parlamentare e che sia sempre agganciata ai presidenti di sezione della Cassazione (qui allindennità di missione giornaliera).

Fino al 1994 lindennità dei parlamentari godeva di unesenzione fiscale totale. Gradualmente è stata ridotta fino a scomparire.

Per quanto riguarda il vitalizio, è stato abolito formalmente nel 2012, oggi sono necessari 4 anni e 6 mesi di attività e almeno i 65 anni di età per avere accesso alla pensione da parlamentare.

È prevista la decurtazione della diaria per i parlamentari che non partecipino ad almeno il 30% delle votazioni. Dal 2011 la decurtazione della diaria è prevista anche in commissione.

Vi sono poi una serie di prerogative minori, tra le quali il rimborso spese per gli assistenti parlamentari e altre spese dufficio.




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