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blog di diritto parlamentare e costituzionale comparato
13 dicembre 2017
Conclusione lezioni
La lezione odierna (n. 38) come le due successive del 18 e del 19 (nn. 39 e 40) consistono in pre-appelli frequentanti.
Il corso si considera quindi concluso col 19 dicembre.
Grazie a tutti, Buon Natale e buon anno.



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13 dicembre 2017
Lezione 37

Lezione n. 37 del 12 dicembre

Durante la lezione odierna è intervenuto il dott. Gianluca Marolda, dottorando a Bologna e stagista presso l’Ufficio del Giudice della Corte Costituzionale De Pretis. Il nostro ospite ci ha illustrato i profili e la storia dell’autodichia parlamentare, ovvero della giustizia domestica del Parlamento.

La problematica è nata dalla separazione dei poteri, teorizzata sin dal nascere del moderno costituzionalismo, da Montesquieu e da Locke.

Nel 1648 il Parlamento inglese ottenne una piena autonomia dal Sovrano che si tramutò anche in una garanzia rafforzata, necessaria a porre la rappresentanza della classe borghese, espressa nella House of Commons, sullo stesso piano della Monarchia: questo è l’insegnamento di John Locke cha costituito il riferimento teorico imprescindibile per l’interpretazione più rigida dell’autonomia degli organi costituzionali. Proprio alla vicenda inglese guarda Montesquieu, il quale teorizza la tripartizione dei poteri che apre la strada del moderno costituzionalismo. Quest’ultimo ha infatti due principali obiettivi: la garanzia dei diritti fondamentali del cittadino e la tutela della separazione dei poteri.

L’esperienza storica della rivoluzione francese ha portato ad un passo avanti, in questo cammino di autonomizzazione del Parlamento, interpretando nel senso più rigido gli insegnamenti di Locke e Montesquieu: l’organo legislativo diviene sovraordinato rispetto agli altri poteri, sia in quanto espressione del principio democratico che come detentore pressoché assoluto del potere costituente, sul quale si basano tutti i poteri dello Stato.

Tale specificità del Parlamento, porta le Costituzioni occidentali ad affidare alle assemblee un grado di autonomia maggiore, rispetto a quello riservato alle altre istituzioni. Da questa esigenza nasce dunque l’autodichia parlamentare, ovvero quella auto-giurisdizione che è una delle tre facce della maggiore autonomia costituzionale riservata alle Camere. Questa autonomia costituzionale si estrinseca in:

· Autonomia normativa e organizzativa, grazie alla quale le Camere si danno proprie regole interne (regolamenti parlamentari);

· Autarchia, che consente alle Camere di decidere a riguardo del proprio bilancio e delle proprie esigenze finanziarie senza interferenze;

· Autodichia, che permette alle Camere di disciplinare al proprio interno una giurisprudenza autonoma dalla magistratura e dagli altri poteri.

Vi sono crepe in dottrina, riguardo questa visione monolitica e inscalfibile della maggiore autonomia delle Camere. Il prof. Nicola Occhiocupo è fra i maggiori critici nei confronti della superiorità del Parlamento, secondo cui con questa visione si manterrebbe il dogma del Parlamento “superiorem non recognoscens”.

La Corte Costituzionale ha tuttavia negli anni convalidato questa ipotesi, estendendo per altro l’autonomia riconosciuta al Parlamento, anche alla Presidenza della Repubblica e a se stessa.

Con sentenza 129 del 1981, la Corte ha esplicitato tale tesi: al fine di adempiere alle proprie funzioni in autonomia, è legittimo che gli organi costituzionali si dotino di propri organismi di auto-giurisdizione.

Nel noto caso Savino c. Italia del 2009, tuttavia, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo è intervenuta in materia. I ricorrenti, espletati tutti i gradi di giustizia italiana, si sono rivolti alla Corte di Strasburgo chiedendo di valutare la compatibilità del sistema in autodichia con i diritti sanciti dalla CEDU. Sebbene il Giudice dei diritti abbia riconosciuto la legittimità dell’autodichia, nella sentenza non si è potuto fare a meno di sollevare un problema di compatibilità fra il regime in autodichia del Parlamento e l’Art. 6 della Carta che sancisce la terzietà del giudicante. Tale terzietà non sarebbe stata garantita dalla composizione del collegio giudicante interno alla Camera, composto da soli deputati.

Nel 2014 la Corte interviene con sentenza 120, ribadendo l’impossibilità di giudicare la legittimità dei regolamenti parlamentari, ma lanciando allo stesso tempo un monito: in caso di gravi lesioni dei diritti, si sarebbe d’ora in avanti dovuti ricorrere al sollevamento di conflitto d’attribuzione, proprio perché la questione inerisce il principio di separazione dei poteri. In questa occasione la Corte si è riservata il diritto di scrutinare la terzietà del giudice giudicante in regime di autodichia.

Il dott. Marolda ha dunque terminato il suo excursus ricordando come, nella giornata di domani, la Corte dovrebbe finalmente pubblicare la motivazione di un’importante sentenza inerente la materia.




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11 dicembre 2017
Lezione 36

Lezione 36

Oggi a lezione è intervenuta la Dott.ssa Beatrice Covassi capo della rappresentanza della Commissione europea in Italia

Con l’elezione di Junker alla Commissione europea si è voluto dare a questa istituzione un taglio più politico, rendendo i rappresentanti dei vari paesi dell’Unione dei veri e propri ambasciatori politici con diverse funzioni:

  • Riportare all’istituzione locali quello che succede a Bruxelles.
  • Informare i cittadini sui maggiori avvenimenti dell’Unione europea.

E’ importante per gli Stati dell’Unione avere una rappresentanza politica. Nel corso degli anni c’è stato un forte distacco da parte dell’opinione pubblica verso l’Unione Europea.

Nelle varie elezioni politiche dei paesi dell’Unione degli ultimi anni si è assistito sia ad una polarizzazione sull’Unione europea e sia ad una certa vivacità sui temi ad essa collegata e anche le prossime elezioni previste in alcuni Paesi come l’Italia sembrano vedere questa come una delle fratture più importanti, e non addirittura quella più importante.

La Commissione ha esposto i suoi intenti nel libro bianco sul futuro dell’Europa, dove sono stati esposti sei possibili scenari per il futuro dell’Europa:

-primo scenario: avanti così con l’implementazione dello status quo;

-secondo scenario: solo mercato unico;

-terzo scenario: cooperazioni rafforzata è l’Europa a più velocità;

-quarto scenario: fare meno e in maniera più efficiente;

-quinto scenario: federalista, insieme in tutti i settori;

-sesto scenario: un’Europa più unita e democratica.

La Commissione attuale, rispetto alle precedenti ha legiferato molto meno, fino a fare una cernita delle proposte precedenti al fine di concentrarsi su proposte ritenute fondamentali per il futuro dell’Unione europea.

Più recentemente, anche dopo le sollecitazioni molto forti del discorso di Macron alla Sorbona, la Commissione ha elaborato proposte più precise su cui sta iniziando un dibattito più stringente che, anche in relazione alla formazione della nuova coalizione tedesca, potranno portare a decisioni importanti entro il 2019, data delle prossime elezioni per il parlamento.




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7 dicembre 2017
Lezione n. 35

Lezione n. 35

La lezione odierna ha visto la partecipazione del Vice Ministro dell’Economia Enrico Morando. Il nostro ospite ci ha spiegato il funzionamento del processo di decisione del bilancio.

Introducendo il tema, l’on. Morando ha sottolineato la centralità del Parlamento nel processo di approvazione dei bilanci: in ogni paese democratico, la prerogativa di controllo del bilancio dello Stato è affidata specificamente ai Parlamenti.

In Italia, tale processo prendo avvio, nell’arco dell’anno finanziario, dalla primavera: è infatti in questo periodo che il Governo è tenuto a presentare il DEF (Documento di Economia e Finanza), il quale contiene la previsione degli indicatori economici dell’anno in corso e degli anni a venire.

Le previsioni contenute nel documento devono rispettare alcuni precisi criteri. Il Governo deve basare le proprie analisi su previsioni compiute da organi internazionali quali il Fondo Monetario Internazionale, L’OCSE, la Banca Mondiale e la Commissione europea.

L’esecutivo è inoltre tenuto a confrontare le previsioni e a rafforzarle con i dati forniti da alcuni fra i più importanti istituti nazionali: l’ISTAT, la Banca d’Italia e l’Ufficio Parlamentare di Bilancio.

Nello stilare le tabelle del DEF, il Governo deve necessariamente tener conto di alcune regole di spesa e di entrata: le sue previsioni sono fatte anzitutto combaciare con la legislazione vigente all’atto di drafting del DEF. Questa operazione è verificata dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio, ufficio che gode di una propria indipendenza e che è stato creato sul modello di alcune vincenti esperienze estere (si pensi al Congressional Budget Office degli Stati Uniti).

Il documento è costituito da numerose relazioni, tuttavia la parte saliente ai fini del processo di decisione del bilancio, è la prima, che consta di due tabelle: il quadro programmatico di finanza pubblica a legislazione vigente e il quadro previsionale programmatico.

Se il primo misura gli indicatori economici a legislazione invariata, il secondo strumento è essenziale al fine di comprendere il programma del Governo e il bilancio che sarà scritto nell’autunno.

Il DEF deve poi dunque essere presentato alla Camere, che lo discutono e votano una risoluzione in aula, nella quale il Parlamento si impegna di fatto a recepire la legislazione programmata dall’esecutivo. Sino ad alcuni anni fa, il complesso delle norme da mutare rispetto alla legislazione in vigore, confluiva nella legge finanziaria, poi denominata legge di stabilità.

Il processo di decisione budgetaria si articolava così: a settembre il Governo presentava il bilancio, contenente voce per voce i capitoli di spesa e di entrata per l’anno successivo a legislazione invariata; traduceva altresì il quadro programmatico in un disegno di legge, quello che poi prende il nome prima di legge finanziaria e poi di legge di stabilità.

Il Parlamento analizzava dunque anzitutto la legge finanziaria che, una volta approvata, mutava la legislazione. Il Governo a quel punto, preso atto del cambiamento, si riuniva e trasponeva nel bilancio già presentato, i nuovi dati in base alla variazione operata dal Parlamento. Quest’ultima legge veniva dunque approvata senza modifiche.

Tale procedimento è stato unificato: attualmente il Governo presenta alle Camere un’unica legge, definita legge di bilancio, che si compone di due parti, la prima corrispondente alla ex finanziaria, la seconda alle tabelle del bilancio vero e proprio.

Con la riforma dell’art. 81 della Costituzione è stata posta fine ad una cattiva pratica tipica della Prima Repubblica e parzialmente anche della Seconda: il precedente dettato costituzionale disponeva infatti che le leggi che comportassero nuovi oneri per lo Stato, dovessero prevedere i mezzi per farvi fronte. Dopo i primi anni di vita repubblicana, tale disposizione fu interpretata in senso estensivo, comprendendo all’interno dei mezzi richiesti, l’indebitamento pubblico. A causa di tale chiave di lettura del dettato costituzionale, la sessione di bilancio durava nei fatti tutto l’anno, non potendo limitare la capacità di spesa complessiva alla sola legge finanziaria.

Il nuovo art. 81 ha introdotto la necessità di mantenere un pareggio strutturale (non nominale) del bilancio, ossia un equilibrio di bilancio: ciò vuol dire che la Costituzione non richiede che di anno in anno le entrate siano corrispondenti alle uscite e viceversa, ma presume piuttosto che nell’ambito di un ciclo economico si consenta un disavanzo nei periodi di crisi accompagnato da un avanzo nei momenti di forte crescita.




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5 dicembre 2017
Lezione n. 34

Lezione 34

La lezione odierna si è svolta presso il Quirinale, nella sede dell’archivio storico per ascoltare una spiegazione approfondita sul ruolo del Presidente della Repubblica e sullo scioglimento delle Camere a cura del dott. Montedoro, consigliere giuridico del Presidente, e del dott. Cabras, consigliere del Presidente e funzionario.

Il dettato costituzionale relativo al Presidente della Repubblica è assai sommario e molto tributario sia per quanto riguarda il dato testuale, sia per quanto attiene al dato concettuale : la ragione di questa scelta è ascrivibile alla volontà dei costituenti di non disciplinare in maniera decisamente analitica i rapporti tra i diversi organi costituzionali, ma di garantire una certa elasticità .

La figura del Presidente della Repubblica è disciplinata principalmente dall’ articolo 87 della nostra Costituzione, ma anche dagli articoli 73, 74 e 88.

In Assemblea costituente si decise di utilizzare, a differenza di altri ordinamenti, la dizione di Presidente della Repubblica anziché Capo dello Stato, scelta voluta e verosimilmente fatta sulla base delle teorie di Montesquieu della separazione dei poteri.

Il presidente ha un potere sovraordinato rispetto alle altre cariche istituzionali.

In particolar modo ci si è soffermati su quanto disciplinato dall’art. 87 Cost. e dunque sulle funzioni principali spettanti in capo al Presidente, di cui molte sono prerogative di epoca liberale.

È necessario comunque ricordare che il Presidente è l’organo che rappresenta lo Stato a livello interno e a livello internazionale

Difatti, in ragione del sopracitato articolo, il Presidente è il Capo dello Stato e rappresenta l'unità nazionale.

- Può inviare messaggi alle Camere.

- Indice le elezioni delle nuove Camere e ne fissa la prima riunione.

- Autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa del Governo.

- Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti.

- Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione. Nomina, nei casi indicati dalla legge, i funzionari dello Stato (ad es. la nomina del Governatore della Banca d’Italia)

- Accredita e riceve i rappresentanti diplomatici, ratifica i trattati internazionali, previa, quando occorra, l'autorizzazione delle Camere.

- Ha il comando delle Forze armate, presiede il Consiglio supremo di difesa costituito secondo la legge, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere.

- Presiede il Consiglio superiore della magistratura.

- Può concedere grazia e commutare le pene.

- Conferisce le onorificenze della Repubblica.

Il Presidente della Repubblica deve avere un potere moderatore ed intermediario, visione ripresa da quella di Benjamin Costant. I suoi principali poteri sono: autorizzazione dell’iniziativa legislativa, promulgazione delle leggi, nomina dei funzionari dello Stato e ratifica dei trattati internazionali.

Lo scioglimento delle Camere è disciplinato dall’articolo 88 della Costituzione e, secondo il nostro ordinamento, deve essere un potere esclusivo del Presidente della Repubblica, il quale deve trarre una valutazione dall’acquisizione degli orientamenti di tutte le forze politiche per assicurare il miglior funzionamento dei meccanismi della democrazia rappresentativa.

Il presidente non è responsabile per gli atti compiuti nell’esercizio delle su funzioni, tranne in due casi: altro tradimento e attentato alla Costituzione e ciò in ragione di quanto sancito dall’art. 90 Cost. Questo articolo è mutuato dall’esperienza statutaria (art. 4 statuto, per cui la persona del Re era sacra e inviolabile). Quindi il sovrano godeva dell’inviolabilità, dell’irresponsabilità e dell’insindacabilità.

Nell’ordinamento repubblicano il Presidente della Repubblica gode di una immunità che però presenta delle differenze (sostanziale, perché la sua figura è sottratta a ogni forma di giudizio che abbia ad oggetto una sua condotta; assoluta perché riguarda sia le responsabilità civili, sia quelle penali; funzionali, perché la irresponsabilità riguarda solo gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni; derogabile perché può venir meno se il Parlamento in seduta comune, a maggioranza assoluta dei componenti, formula l’accusa di alto tradimento e attentato alla Costituzione).

La dottrina non è univoca circa il ruolo del Presidente: organo governante vs potere neutro vs espressione di indirizzo politico-costituzionale vs organo di garanzia. Ma la volontà dei costituenti fu principalmente quella di rompere con la tradizione di epoca liberale della monarchia costituzionale (ove il sistema dualista era incentrato sui rapporti tra Parlamento e Sovrano)

Nell’arco di storia repubblicana, molto hanno influito le personalità che si sono avvicendate, perciò si distingue tra presidenze meramente notarli, presidenze attive sul piano della formulazione degli indirizzi finalizzati a favorire l’attuazione della costituzione e presidenze invece con un ruolo attivo ed autonomo rispetto al governo.

Gli atti presidenziali: secondo dottrina e giurisprudenza costituzionale consolidata, l’art. 89 individua tre tipologie di atti presidenziali.

1) Atti governativi: formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi/ministeriali che rappresentano la maggior parte degli atti. In questa tipologia, la responsabilità presidenziale è relativa alla funzione di controllo esterno sulla regolare formazione del provvedimento normativo ovvero amministrativo

2) Atti complessi o duali: per cui la firma del presidente e la controfirma ministeriale testimoniano la partecipazione di entrambi gli organi alla determinazione dell’atto (es. scioglimento camere e incarico presidente).

3) Atti propriamente presidenziali: sia a livello formale, sia a livello sostanziale. Riguardano un determinato numero di atti perché sono delle vere e proprie eccezioni. In questa categoria vi rientrano a) nomina giudici costituzionali e senatori a vita, b) rinvio delle leggi c) invio dei messaggi alle Camere, d) potere di grazia

Dagli atti propri bisogna distinguere gli atti personali, che sono una sorta di subcategoria, perché a questi non si applica la controfirma (es. dimissioni non controfirmate oppure atti di organizzazione degli apparati serventi della Presidenza)

4) Atti informali, cd. “moral suasion”. Nella sent. 1/2013 la Corte costituzionale ha riconosciuto questa tipologia di atti dal momento che ha definito espressamente il Presidente come organo di moderazione e stimolo nei riguardi degli altri poteri (nonché la responsabilità riguarda solo le ipotesi disciplinate nell’art. 90 cost e dunque negli altri casi il Presidente risponde come un comune cittadino. Proprio la sent. 1/2013 rappresenta un momento importante, giacché relativa all’impossibilità di intercettare le conversazioni del Capo dello Stato, in quanto “supremo garante dell’equilibrio dei poteri dello Stato”. In quel caso la Corte costituzionale ha accolto il ricorso del presidente della Repubblica che aveva sollevato il conflitto di poteri contro la procura di Palermo sulle sue conversazioni telefoniche avute con l'ex ministro Mancino, intercettate nell'ambito dell'inchiesta sulla presunta trattativa Stato-mafia. Qui il testo della sentenza)




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